预防化解社会矛盾的治本之策规范公权力

 预防化解社会矛盾的治本之策规范公权力马怀德+内容提要当前我国社会矛盾纠纷不断增加的主要原因是公权力行使不规范，现为社会政策和法律制度滞后政府违法决策处置突发事件不当行政执法不规范法律实施不良行政不作为信息不公开等，预防化解社会矛盾纠纷的根本出路在于规范公权力行使，包括明确权力边界，规范立法权力，健全程序规则，规范决策和执法行为。由于解决矛盾纠纷主要依赖行政方式，诉讼复议等法定救济渠道并未充分发挥作用，致使社会矛盾越解决越多，预防化解矛盾纠纷的难度不断加大。为此，应当慎用行政手段，畅通法定救济渠道，有效化解社会矛盾纠纷。 社会的看是指社会群体阶层组织之的紧张关系，这种紧张关系通常是由资源占成利益分配的不均以及意识形态价值观等差异造成的，通常现为方对另方的负面情绪，并会因负面情绪而采取的定形式的外！1行为。从法栉意义上看，社会，盾往往现为纠纷和争议当前社会矛盾纠纷呈现出数量增多，参与主体多元化有组织化，达方式极端化暴力化网络化等特征，而纠纷化解渠道不畅，过分依赖行政手段的纠纷解决方式，加大了纠纷解决难度，给社会稳定带来更大压力。如何认识当前社会矛盾的总体形势，分析其成因，把握社会矛盾产生发展的规律性特征，有效预防和化解社会矛盾，是当前重要的研究课。本文在总结当前社会矛盾纠纷的特点，分析社会矛盾产生激化原因的基础将顶防化解社会矛病纠纷的根木途径概括为规范公权力行使，提出明确权力边界；规范法权力；健伞程序规则规范次策和执法丁为；慎职丁政手段，畅通法定救济架道等对策建议。 当前社会矛盾纠纷的特点当前，社会矛盾纠纷的数量大幅增加，化解难度日益加大，形势不容乐观。无论是从近年来全国各级法院受理案件的数量，还是信访部门受理信访案件的数量，抑或是刑事犯罪治安案件的数量，都可以说明这点。法院受理案件的数量2010年达到00多万件。从1992年开始到2004年，全国信访总量连续12年呈攀升趋势，年均增幅在10以上。2004年全国信访总量达到峰值，共1373.6万件人次。20的年虽然比2008年下降2.7，但仍然达到1033.6万件人。12008年刑事犯罪案件数是1978年的8.77倍，社会治安案件达到741.2万件，比1978年增长了6倍。群体性事件从1994年的1万起增加到2008年的9万起。北京市年通过各种方式化解处置的各类纠纷大概是300万起，仅信访案件就占到8，也就是23.8万，诉讼案件达到42万件。同时，社会矛盾的复杂程度和解决难度也相当大，北京市的重复信访率达到12.4，据称有83人上访次数达到8500次。，归纳起来，当前的社会矛盾纠纷具有以下特点中国政法大学法治政府研宄院教授，博士生导师。本文系中国法学会十大专项研宄规划全面推进依法行政的法律问研究阶段性研宄成果。 参20年月25日北京市社会管理创新视角下的群众工作会议材料。 矛盾纠纷的参与主体多元，涉及领域广泛官民冲突是矛盾的主要形态社会矛盾纠纷主体呈现出多元化特征不仅发生在公民之间，而且发生在公民与法人非法人团体和组织及其相互之间，甚至发生在党员干部与群众之间。从农民工人教师，到复转军人外商企业1和坫，干部，几乎涉及到社会各类卞体，仕会盾涉及的领域益扩大，基木上覆盖了社会管理办教师要求转公办环境保护引发的纠纷以及劳动纠纷医患纠纷企业协解人员对政府的诉求等等。 不仅诸如房屋宅基地邻里婚姻家庭纠纷等传统型纠纷大量存在，而且诸如国有企业改制征地拆迁劳资纠纷环境污染等引发的现代型纠纷由于其复杂性专业性和主体的多元化等原因，给纠纷的解决带来新的难和挑战。，从社会矛盾的形态上看，当前社会矛盾主要集中在贫富差距贪污腐畋环境污染征地拆撄教育问和医疗问等方面，公众的不满情绪也往往是针对政府的政策不公平官员的贪腐行为行政不作为滥用职权暴力执法和公共资源配置不公等矛盾的焦点往往直接间接集中到政府，地方政府往往首当其冲，不得不站在第线3现在，个不可否认的事实是在各地党群干群之间的矛盾不断增多，党群干群关系比较紧张。有些地方党群矛盾官民矛盾非常尖锐。，政府及其官员过多地卷入经济事务，甚至从事权钱交易，忽视公众利益，已经损害了政府及其官员的形象，使得公众与官员之间的互信受到削弱，并引致官民冲突劳资冲突。所以，当前社会矛盾纠纷主要是干群矛盾和官民冲突，尽管干群矛盾和官民冲突并不是数量*多的社会矛盾，却是对*尖锐对政权和社会稳定影响*大也*难预防和化解的社会矛盾。 社会矛盾纠纷的达方式趋于极端化暴力化，容易引发群体性事件越来越多的社会矛盾纠纷具有倾向激化诉诸冲突的趋势。激化的方式很多，如围堵冲击党政机关企事业单位或拦截公务车辆；非法集会游行威将生活不能自理者遗弃在信访接待场所；堵塞阻断公路铁路交通；聚众闹事械斗打砸抢烧或扬言爆炸；等等。，在征地拆迁领域，以自杀自焚以命抗的各趋极端事件域，发生，令人触目惊心。尤其以近年来集体上山1.常。，问突性事件时有发生，刑事犯罪案件不断增多。这些现象说明，社会矛盾的产生发展往往有个过程，如果不能在矛盾的产生之前或者初期有效管控，容易发展成为针对公权力主体的极端事件或者群体性事件，对社会秩序和人们心理产生很大冲击。 社会矛盾往往通过网络达，形成无形抗争新兴媒体在社会矛盾的产生发展和扩大方面扮演着非常重要的角色。国家统计局发布的2010年国民经济和社会发展统计公报显，2010年中国互联网上网人数4.57亿人，其中宽带上网人数4.50亿有学者将当代中国的矛盾纠纷概括为14种类型。如涉及城市居民和农村群众的优抚安置社会救济婚姻登记婚姻中介殡葬管理等方面的矛盾纠纷；涉及养老保险失业保险医疗保险劳务市场管理劳动争议工伤等方面的矛盾纠纷；农村经济政策经营和财务管理土地承包等方面的矛盾纠纷；有关土地的征用和划拨土地利用总体规划土地所有权和使用权的争议土地有偿转让农村宅基地的使用，以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷；城乡建设规划城镇管理以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷；城乡环境保护方面的矛盾纠纷；交通运输公路桥梁航道建设和管理方面的矛盾纠纷；消费者权益商品质量纠纷经济合同纠纷城乡市场监督管理查处违法经营个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷；医疗事故等方面的纠纷；计划生育方面的矛盾纠纷；涉及企业改制安全生产等方面的矛盾纠纷涉及群体上访的矛盾纠纷；涉及到家庭邻里刑释解教人员的安置，以及可能引发民转刑案件群体性械斗等方面的矛盾纠纷；涉及到其他有关部门的矛盾纠纷。其中，因企业改制征地拆迁安置千群关系劳资关系涉农问等引发的纠纷尤为突出=参前引，第56页。 参李培林等中国社会和谐稳定报告，社会科学文献出版社2008年版，第325页。 ⑩前引⑦。 人，互联网普及率达到34.3.，中国现有上百万个论坛，2.2亿个博客用户，据抽样统计，每天人们通过论坛新闻评论博客等渠道发的言论达300多万条，超过66的中国网民经常在网上发言论，就各种话进行讨论，充分达思想观点和利益诉求。由于互联网的便捷性和隐匿性，很多社会矛盾纠纷的信息首先通过网上传播和发酵，极易发展成为现实的矛盾纠纷，网络已经成为达社会不满和抗争的*重要渠道。现在的社会矛盾经常是首先通过网络的形式发出声音。网络给各类信息的传播提供了极大的方便，博客微博短信等各种方式，均能在*短的时间内将个很小的问炒作成个很大的事件。近年来发生的李刚门药家鑫案故宫门中石化事件，*早都是在网上披露的，随着网上信息的快速传播，在很短时间内酿成影响颇大的重大事件。例如故宫事件就是从*早的失窃门，发展到后来的错字丁会所门等，短短个月就出现了故宫十重门。如果对现在社会矛盾的网络达特点缺乏认识，难以做到政府信息公开透明，不懂得如何去化解和处置这些网络突发事件，就很难避免小事拖大，大事拖炸，*终引发社会矛盾纠纷。 社会矛盾的解决方式过分依赖行政手段，解决难度日益加大尽管法律上的纠纷解决渠道有人民调解司法调解诉讼仲裁行政裁决以及信访等等，但目前真正发挥作用的还是行政手段。公众出于对司法的不信任以及司法权威不足的原因，普遍倾向于通过行政或者政治方式解决纠纷，把解决纠纷的希望寄托在领个人身，出现信访不信法怡+信1等现象。党委政府出于维稳的需要和压力，也站在了矛盾纠纷解决的第线，运用定指标下批追责任等行政手段化解纠纷矛盾，以致千1万马齐涌党委政府4求直通车，加剧了信，潮；基层政府疲于应付，无原则满足上访人要求，导致生效裁判被推翻；有些地方顶不住压力就花钱买平安按下葫芦起了瓢，致使信访人相互攀比有些地方为了时稳定不惜采取强制截访限制人身自由等措施，进步激化矛盾，造成矛盾纠纷的解决难度加大。，社会矛盾纠纷产生激化的原因当前社会矛盾数量急剧增多矛盾纠纷不断升级激化的原因比较复杂。人们普遍认为，经济发展社会转型导致的社会阶层收入分配城乡关系区域发展收入差距的变化，以及人们价值观多样多元多变等是社会矛盾增加的主因。诚然，社会结构利益关系价值观念的巨大变化必然带来新的问联系。公权力失范加剧了党群矛盾和官民冲突。方面，政府管了过多的事情，承担了过多的责任，把矛盾集中到自己身上；另方面，党政机关司法执法机关公共机构和干部自身存在的问，如形形色色的官僚主义执法不公行政不当为政不廉假公济私欺负百姓奢侈浪费等不良作风和腐败行为。 总之，是种种损害老百姓利益的行为，加重了党群矛盾官民矛盾，使得本来已经尖锐的这类矛盾更加尖锐。，可以说，公权力失范是社会矛盾激增的主因，预防化解社会矛盾纠纷也必须从规范公权力入手。 公权力行使+规范几体农现为儿个方面社会政策和法律制度滞后由于历史的原因，许多计划经济年代的社会政策和制度安排并没有随着经济社会发展及时调整，出现了政策制度滞后的现象。同时，些新的改革政策的出台与调整频繁，导致利益格局发生变化，些历史遗留问集中爆发。比如部分退伍军人和民办教师提前离岗和退休的职工要求提高待遇；各地普，中华人民共和国国务院新闻办公室中国互联网状况，中央政府门户网站，1吨现8，贾812010，608，批1622866上瓜。访问日期2012年2月13日。 遍存在的增人不增地，减人不减地的上地承以政策，促生了大砧既无地又无其他经济来源的农民，要求落实责任田；农村集体土地的征收和城市房屋征收的补偿标准差别过大等。再比如，随着城市化进程加快，城市的流动人的数量人规模增加，非广籍人1能否在常住地参加高考的问日益突出。北京2000万人口中，流动人口占到了760多万，像在深圳东莞佛山广州这些城市，甚至出现了户籍人和非户籍的倒挂，流动人口子女不能在常住地参加高考的政策，已经或者即将引发大量的社会矛盾。政策调整也是引发群体性事件的重要原因，由于某些地方和单位的个别政策不稳定不连续不合理，导致特定群体利益受损部分众为了1起重觇，尽快解决以极端7式访1愿，以过激行为制造影响，以违法形式达诉求，从而引发群体性事件0法汴制吱的滞1则现为丈体权力权利和资源配置不合理相对人程序权利缺失政府职能缺乏明晰界分等方面。比如孙志刚事件反映了城市流浪乞寸人员收容逍送办法的严重滞后，也催生了城市生活无着的流浪乞讨人救助管理办法出1；各地接连发生的拆迁焚案件反映拆搦条例的严重滞后，同，也1生了，打1地1房屋征收与拆迁补偿条例的出台。正如有学者所言，我国的社会保障制度收入分配制度公共财政制度税收调节制度慈善公益小业等都存在严重的缺失，导致对社会代价的补仂性措施的出台和实施面临种种困难，从而使我国目前的社会代价补偿措施存在明显的滞后性，导致群众的不满情绪激增，出现政府信任危机，这是我国社会矛盾产生的深层原因。，政府违法决策和处置突发事件不当很多重大的群体忡，件，往往足由政府错误的行政决策所导致。部分政府及领没有坚持科学民主依法决策，重大事项决策前没有进行缜密的科学论证，没有与人民群众进行沟通，没有进行风险评估和1法性审查，草率行小，没，得群众的真心埋解和支持，致使些群众，屯重大决策屯大工程项目不理解不配合，甚至相抵触。比如甘肃陇南事件2007年厦门，事件就是典型事件。由于行政决策缺乏应有的程序规范，违背民意不讲科学长官意志的错误决策成为引发社会矛盾纠纷的重要导火索。尤其在处置突发事件中，由于决策失误，往往会激化矛盾，导致严重后果。比如2008年的云南孟连胶农事件贵州瓮安事件等均存在决策和处置不当的问。，近年来发生的很多群体性事件，追根溯源都是由于基层的执法人员暴力执法不文明执法不规范执法不严格执法导致的。由于执法不规范，导致相对人不守法甚至抗法，*终影响法律的实施3执法不能与执法侵权是社会矛盾激化的重要因素，而民众的法律执行观也出现误区，往往不是通过温和合理的方式，而是采，威胁或暴力抗法的极端方式引起关注，给执法者施，*终致执法与相对方艾代建言农民工子女高考难放宽教育户籍限制，1狐8，1.，1200307，2791316.81.访问日期2012年2月，前引⑧。 孟连事件孟连县的胶农按协议价格把胶乳卖给橡胶公司。2005年以来，橡胶价格大幅攀升，但公司对胶乳收购价格不作调整，弓致胶农愤慨。胶农决定中止出售胶乳给公司，自行给价高的收购者，遭到公司派出的保安阻止，双方多次发生冲突。县乡党委政府对此简单地以治安案件论处，反复动用警力介入，刺激胶农，致使警察被打警车被砸7.19前己累计发生群体性事件7起。孟连县委县政府认为，这些事件是农村黑恶势力作怪，要求普洱市调用聱力进行打击。7月19日上午，公安机关依法对5名犯罪嫌疑人采取强制传唤措施，在依法强制传唤任务执行完毕后，按计划向村民开展法制宣传教育时，500多名不明真相的人员在极少数别有用心人的煽动下，情绪激动，行为过激，多次冲越警戒线，手持长刀钢管铁棍木棒向民警进行攻击性劈砍殴打，致使多名民警受伤，民警被迫使用防暴枪自卫，由于距离较近，致使两人死。事件还造成41名公安民警和19名群众受伤，9辆执行任务车辆不同程度损毁。贵州瓮安事件的深层次原因就是方面瓮安县在矿产资源开发移民安置建筑拆迁等工作中侵犯群众利益，而另方面该县长期以来失职渎职，对黑恶势力及严重刑事犯罪等重视不够打击不力，刑事案发率高破案率低。转引自刘锐我国当前预系的恶性循环。调查明，多数纠纷涉及城镇规划社会保障劳资纠纷集体土地权属等方面，许多缠诉和群体性事件，也多发于上述行政管理和行政执法领域。从对省部分地区涉诉信访问的抽样调查材料来看，在抽样的300件涉诉信访案件中，与政府行为相关的房屋拆迁土地征用政府颁证国家赔偿等问引发的涉诉信访案件占到了抽样案件总数的32，可行政管理与行政执法所引发涉诉信访问的严重性。可以说，行政执法中大量存在着执法不严执法不公等不规范现象制造了很多社会矛盾，也激化了很多社会矛盾。，行政不作为，信息不公开随着问责制的实施，出现了比较严重的执法不作为。面对民事纠纷和投诉事件，执法机关选择回避盾和逼住的做法于履行职，成汛大社会尔扒成片群体性事件履厅职责不到位现是应该配套的政策迟迟不出台，导致社会矛盾激化。比如近年来兴建了大批大型水库，但是在水库移民生活保障和扶持方面长期缺乏具体政策引导，致使各地补偿标准不统标准过低等，并引发了大量社会矛盾，直到国务院于2006年颁布了国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意，矛盾才有所缓解。有的是执法机关未能履行好保护人身权财产权的法定职责。法律法规要求政府履行的义务，政府没有履行，致使公民人身财产受到损失，引发社会矛盾。这在公安领域现尤为突出，些公安部门存在着不出警不及时出警拖延办案忽视当事人请求等问。有的是基层政府未能及时化解社会矛盾导致矛盾升级。社会矛盾主要出现在基层，矛盾发生后，些政府机关敷衍了事消极应对，错过了化解矛盾的*佳时机，使得矛盾不断扩大和升级，并*终演变为群体性事件等。信息不公开也是矛盾纠纷产生的原因之。随着现代新兴媒体的迅猛发展，公众行使知情权达权参与权和监督权通不畅，公众的知情权得不到充分保障，很容易产生干群关系紧张官民冲突加剧。比如，发生在20年的23甬温动车事故即是例。国务院事故调查报告指出在整个事故应急处置工作中，也暴露出铁道部信息发布不及时，对有关社会关切回应不准确等问，引起社会质疑，造成了负面影响。 规范公权力，从源头上预防减少社会矛盾纠纷社会矛盾是经济社会发展到定程度的必然产物，而且将随着经济社会的发展转型，在定时间内只会增加，不会减少。预防化解社会矛盾，必须抓到矛盾的主要方面。毛泽东在矛盾论中曾说过在复杂的事务的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有种是主要的矛盾，由于它的存在和发展规定和影响着其他矛盾的存在和发展3任何过程如果有多数矛盾存在的话，其中必定有种是主要上矛盾的复杂过程的话，就要全力找出它的主要矛盾，捉住了这个主要矛盾，切问就迎刃而解了。如前所述，当前社会矛盾的主要形态是官民冲突，产生矛盾的主要原因是公权力行使不规范。 因此，减少化解社会矛盾纠纷重在预防，关键在于规范公权力。只有通过明确权力边界规范立法权力，完善立法制度，健全权力运行程序规范决策和执法行为，扩大社会参与和监督等途径，才能有效预防各参省高级人民法院化解涉诉信访老问探求新办法，载人民法院报2，年1月7日，在公安执法中，广泛存在对案件查处不及时对涉及人民切身利益的问长期不解决的不作为问，不按规定及时调查取证固定证据，执法随意性等顽固性的执法问，公安民警越权办案，插手经济纠纷的滥用职权问等。参张续明公安行政执法不规范不⑩国务院7.23甬。线特别重大饮，事如同查组7.2.阳温浅特别重350.，20年12月25日。*后访问时间2012年2月12日。 类纠纷，防止发生官民冲突，从源头上减少社会矛盾。 明确权力边界，规范权力行使，预防社会矛盾纠纷；民突生的根源是公权力失范，具体现为越权及权力滥用，决策+利执法不公公权力的行使者包括党委政府和司法机关，因此，规范公权力必须做到党委依法执政政府依法行政，司法机关公正司法，确保所有的公权力都在法律的范围内按照法定的规则公正行使。依法执政是规范公权力行使的关键，就是要将党的思想路线主张，通过政权机关的建设，转化为国家的法律法规和规章，通过教育党员，维持党的组织纪律，保证党员在政权机艾严格丁使权力，依照法律办事，凡有违法违纪行为的，应当严格追究责任，确保*重要的公权力在法治轨道上运行。2010年月，中央纪委中央组织部印发了关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意，强调要按照党内有关法规文件编制职权目录，县委权力要公开透明运行。这是党内约束和规范基层党委权力的次探索，但并未解决县级以党政权力的规范化行使问。从长远看，县委以上的党政部门也应当公开其权力清单，用立法的方式明确其权力界限和关系，实现权力的规范化和法定化，防止违法和不决策，预防减少社会矛盾纠纷，规范约束政府权力的关键是尽快制定行政组织法和编制法，用法律形式规定组织的职能权限和编制，依法推进政府职能转变，实现真正意义上的职权法定，防止越权决策和滥权执法规范司法权力的关键在于继续推进司法公开强化司法职权的合理配置和相互制约维护当事人程序权利加强社会舆论监督，维护司法权威，确保司法公正，积极化解和减少社会矛盾。 规范立法权力，完善法律制度，减少社会矛盾纠纷化解社会矛盾需要强化源头治理。为此，中央提出了进步加强和完善维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制诉求达机制矛盾调处机制权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益的要求化法作力调整权力义务关系的公权力行使方尤，然是源头治理社会矛质的闱重要途径。为此，必须制定更加公正的制度和法律，来解决当前面临的问和矛盾，切实维护公众的合法权益，保证社会的基础公平。立法内容上，既要统筹兼顾不同地区不同部门不同群体的利益差别，解决好土地征用房屋拆迁企业重组改制环境保护等突出问，防止和纠正各种损害群众利益的行为又要加强弱势群体保护立法，制定济贫法社会救助法反歧视法不动产征收法精神卫生法等系列法律，保障弱势群体的权益，缩小社会差距，解决收入差距问农民权益保障问城乡和城市元结构问等。在立法方式上，既要扩大公众参与立法的途径，创新参与立法方式，完善立法听证专家咨询论证以及公开征求意听取和采纳意情况说明制度，保证公众意和建议得到充分达，合理的诉求合法的利益得到充分体现；又要改革部门起草法律制度，探索建立多元化的法规规章起草工作机制，完善委托起草和立法机构专家学者等联合起草的方式，克服立法过程中的部门利益化倾向，让法更加体现广大人民的意志，顺应民心，反映民意。 健全程序规则规范决策和执法行为，避免官民冲突加强行政决策程序建设，健全决策规则，实现行政决策的科学化民主化法治化，是预防化解社会胡锦涛扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系3仲此讯3.，1此口，1脱3200220，120134831加。*后访问时间2012年2月10日。 矛盾的又重要方面。规范决策权力必须健全决策程序。近年来，公众参与专家论证风险评估合法性审查和集体讨论决定已经受到越来越多的重视，逐步成为各级政府重大决策的必经程序。其中，公众参与和风险评估程序对于防范化解社会矛盾纠纷尤为重要。做出重大事项决策前广泛征求群众意，尊重其知情权达权参与权和监督权，取得群众认同和支持，切实将民主决策落到实处，就能够减少社会矛盾纠纷发生的可能性。对有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策重大项目进行合法性合理性可行性和可控性评估，根据评估结果做决策，就能够避免后续矛盾纠纷。因此作决策上项目，不仅要进行经济效益评估，看要不要干，而且要进行社会稳定风险评估，看能不能干。对符合社会公共利益人民群众长远利益的好事要办，但不能草率决策简单蛮干。否则，就可能引发社会矛盾。 规范执法丁为的关键在尸健全行政程序规则3从多数法治家的经验看，制定统的厅政程序法对于约束公共权力，保护公民权利，遏制腐败现象，克服官僚主义，提高行政效率都具有重要意义。虽然我国先后制定了行政处罚法行政许可法行政强制法等单行法律，但执法程序依然有缺失，需要制定统的行政程序法来弥补各类程序的漏洞和缺陷，规范行政执法行为。目前由于缺少统的执法程序，加之基层政府和执法机关不作为，不积极去化解处置本来并不严重的问和纠纷，引发更大更激烈的社会矛。因此，要不断完善执法体制机制，解决行政执法不规范不透明不作为问，严格执法柞序，避免因程序违法和瑕疵影响实体结果。现在相当多数的行政信访案件，都不同程度地存在程序违法或者瑕疵问。正是基于对程序的不满，上访人反复上访，导致此类案件久拖不决。依法预防化解处置此类社会矛盾纠纷，关键是健全程序规则，严格按照正当程序决策和执法。 慎用行政手段，畅通法定救济渠道，有效化解社会矛盾纠纷关于社会矛盾的化解，理论界和实务界提出了很多建议。有主张学会做群众工作和社会工作，学会用大讨论大调解方式化解社会矛盾的；有主张整合各方面资源，综合运用法律行政经济和教育疏导协商等方法，多策并举化解社会矛盾的；还有主张构建多元化纠纷解决机制化解社会矛盾的等，不而足。但从目前实际情况看，主要还是靠信访为主的行政手段解决矛盾纠纷。由于大量使用行政方式，以时事之功效，导致法制废她弊端丛生。诸如诉讼仲裁行政复议等法定救济渠道被架空或者虚置，怡访领导批等行政方式过度膨胀，*终导致社会斤盾纠纷解决体系紊乱，应该说，信访制度作为密切党和政府与群众血肉联系的重要制度，历史上在反映人民呼声化解纠纷矛盾维护公众合法权益等方面发挥了重要作用。虽然信访制度严格说并不是种特定的纠纷解决程序，然而，从实践中的作用和效果来看，信访制度却在我国的纠纷解决系统中具有不可替代的地位1但随着社会结构及利益格的深刻变化，人民利益诉求及达方忒1现出多元多样多变的态势，信访实践也出现了新的变化。方面，作为行政救济手段，信访在解决纠纷方面，不受任何事实证参国务院关于加强法治政府的意国发201033号第条规范行政决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化民主化法治化。要坚持切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与专家论证风险评估合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取充分吸收各方面意，意采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代性，听证意要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论作出决策。u周永康同志2009年12月18日在全国政法工作电视电话会议上的讲话深入推进社会矛盾化解社会管理创新公正廉洁执法为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障，仲1688也办。，22010范愉非诉讼纠纷解决机制研究，中国人民大学出版社2000年6月版，第561页。 据期限步骤方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够步到位，甚至突破法卟底线解决问，成为越来越多当事人的**。领导出于维稳需要个别批法外解决，误导大信访人群，*终导致突破法律底线，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平和正义。另方面，由于司法权威和公信力不足，又难以摆脱地方党政权力的干预，加之现行法院受案范围有限，致使大量的纠纷不能通过司法途径得到公正解决，当事人不得不通过信访寻求行政救济，导致信访案件剧增。即使是在维稳大背景下，如大接访带案下访包案处理，甚至是通过各种压力维稳的方式处理了之后，信访洪峰依然持续不退，高位运行。 信访制度木质是种具有人治色彩的纠纷处理机制士像温家宝总理所说的因为所谓上，它所体现的不是法律的程序，还是寄托在人，寄托在领导人的批，应该说在某种意义上还带有人治的封建色彩。在个现代化的国家，应该依靠法，应该依据法律来解决这些问。，实践证明，以信访为主的纠纷解决机制不仅架空了诉讼等法定救济途径，而且使党委政府站到了社会矛盾纠纷的第线。 比如在涉法涉诉信访案件中，法院成为方当事人，而信访机构和党政人大的领导则成为信访人与法院之间的裁判者，当事人之间的争议演变为信访人与法院之间的博弈。原本行使裁判权的法院之上又出现了更高裁判机构，党委政府成为实际上的终局裁判机关。同样体现行政色彩的领导批更是强化了信访纠纷解决功能，领导批的越多，批的越明确，信访的案件数量就会越多，*终导致各类纠纷涌向行政领导。加之公众在信上不信下心理驱使下，寻求无限向上的行政权威，纠纷就演变成了上下反复的马拉松赛，难以从根本上解决。这种纠纷解决方式只能使矛盾越解决越多，社会秩序越维越不稳，不仅会增加行政成本，而且会强化人治思维损害法治权威，不利于社会矛盾纠纷的预防和化解。 在法治国京，充分信仟汴且广泛使用法定救济渠道化解社会矛盾妃怍遍的做法。不仅因为法定的救济，迢是解决社会，纠纷的*后途径，而且也足因为这畔渠进是经过期历史检验逐渐规范化制度化的成果，是纠纷解决制度的高级形态，具有公开透明正可信长期稳定等形式正义的基本特征，是真正有效解决纠纷的*权威渠道。虽然目前社会公众对司法等法定救济渠道信心不足，也确实存在法定救济渠道不畅司法不公甚至司法腐畋等个别现象，但不能因此就放弃法定救济渠道，选择行政手段化解矛盾纠纷。相反，要慎用行政手段，充分信任各种法定的纠纷解决机制，落实中央关于完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法达合理诉求，切实维护群众权益的要求，畅通各种法定救济渠道，重视发挥诉讼复议等法定救济渠道化解社会矛盾纠纷的作用。 酋先，要慎用厅政1段解决纠纷重新认识厅政尹段解决矛盾纠纷的利弊，尤其对十涉法涉诉的信访案件，应当严格依法办理，不宜将法律争议转变成行政问加以解决，而应该在法律框架内判明是非，按照法定的程序合理公正解决。要合理定位信访制度的功能，严格限制信访范围，减少领导批等行政方式，使信访回归到下情上达了解信息转交信件的*初定位，取消信访在法律案件实体处理方面的功能，将信访群众引导到诉讼复议仲裁等法定的救济渠道上。 其次，畅通法定救济渠道。针对司法等法定救济渠道存在的问，改革现行的复议制度诉讼制度所谓压力维稳是指出于社会稳定的需要，上级信访机构给地方政府和有关部门下达信访控制指标，规定票否决制等问责机制，强行压制各级政府及有关部门通过非正常途径解决问。地方政府和有关部门为了完成任务，避免承担责任，不惜使用截访1销号行政拘留劳教上访人员非法拘禁连坐处罚上访人员亲属等方式限制上访人员，从而实现暂时稳定的做法。由于当前的社会矛盾基本上都是利益格局变化中出现的利益问，所以也只能通过社会主义民主和法治的渠道，通过利益格局的逐步调整来加以解决，而不能用压制甚至粗暴的办法解决，更不能用对待敌人的办法来解决。参前引。 重温温家宝总理同大学生谈法治，载法制日报2009年12月4日。 建议修改民事刑事行政诉讼法，放宽受案条件，降低救济成本，增强法定救济汜道的权威性和公位力，吸引纠纷当事人选择法定救济渠道化解社会矛盾。要扩大诉讼的受案范围。任何法律争议都应该纳入法院的受案范围，不能把法律争议拒之门外。要增加诉讼审级。在现有司法体制下，为避免司法地方化，部分案件应当实行审终审，为当事人提供更多的救济渠道，确保司法公正。制定申诉法，把各类申诉案件纳入个完整的有效的刚性的程序中，通过申诉程序来化解各类涉法涉诉信访争议。要不断增强司法裁判的说理性，通过司法公开的渠道，明白地告诉当事人裁判的结果和理由，便于接受社会的监督。要建立起信访与复议诉讼申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制。鼓励行政复议机关与人民法院在信访机构设立接待室等，使大批涉法涉诉的信访案件直接进入复议诉讼等程序。 *后，还应当完善司法救助制度，在法治的框架内提供社会救助。加快社会救助法的立法及司法救助制度的建立，建立司法救助基金，丰富司法救助资源，扩大司法救助范围。确保法院在诉讼中的救助对象，不仪限于刑卞絮件受害人，而叫广展到所1需要政魏决的各灼救弈，些生活陷于困顿的刑事案件受害人和其他诉讼当事人。，责任编辑吴雷审判中作社会矛盾化解工作，需要我们把调解和裁判的道理讲清楚。讲道理，不仅要用笔讲，在裁判文书中写明理由，更要口讲，用群众的语言讲明白；不仅要对当事人讲清楚，还要对社会公众讲清楚。总而言之，就是要让群众理解我们的工作，参与接受促成我很多人认为，党委政府之所以能够解决信访案件是因为有充足的资源，司法机关之所以解决不了是没有足够的资源。资源的配置政策安排和法律规定，如果把这些资源配置给司法机关，同样也能够解决那些棘手的政策性纠纷。